+7 (499) 978 29 82
Международный опыт: Ключевые направления пенитенциарной реформы в Украине
Права Человека в Украине. Информационный портал Харьковской правозащитной группы
http://khpg.org.index.php?id=1454429228
Ключевые направления пенитенциарной реформы как составляющие национального Плана действий в области прав человека
02.02.16 | Вадим Човган
Вся представленная в этой статье информация является индивидуальной позицией автора и не является официальным мнением или позицией Консультативной миссии Европейского Союза в Украине, в которой он работает.
Под новогодние праздники Украинское Правительство опубликовало долгожданный План действий по реализации Национальной стратегии в области прав человека на период до 2020 года.[1] План действий явился результатом деятельности рабочих групп, созданных Министерством юстиции Украины, и состояли из представителей гражданского общества, органов государственной власти и международных организаций.
Кажется, опасения гражданского общества и Омбудсмена[2] относительно возможного выхолащивания Плана действий во время его редактирования[3], к счастью, не оправдались, и он был принят без редактирования по сути.
Нам представилась возможность непосредственно разрабатывать те положения Плана, которые касаются прав человека в пенитенциарной сфере. Поэтому считаем целесообразным представить в этой статье, что же именно предусматривается правительственным документом в контексте деятельности Государственной уголовно-исполнительной службы Украины (ГУИС) в области прав человека. По нашему мнению, положения, заложенные в Плане действий, могут стать прочной основой для будущего осуществления запланированной пенитенциарной реформы[4] в соответствии с международными стандартами. Многие из них являются достаточно перспективными для того, чтобы стать стратегическими линиями развития ГУИС на длительный срок.
Прежде всего, отметим, что План действий отразил большое число замечаний и рекомендаций по проблемам прав заключенных, которые высказывались нами, а также ведущими специалистами в работах, выполненных в рамках проектов Харьковской правозащитной группы[5]. Решающую роль в закреплении этих рекомендаций в Плане действий сыграли Консультативная миссия Европейского Союза и Харьковская правозащитная группа. Эти организации даже закреплены в качестве субъектов, ответственных за выполнение Плана «по согласию» в ряде его положений.
Итак, о каких мерах идет речь?
1) Демилитаризация. Переподчинение ГПтС Минюсту. Динамическая безопасность
«Разработка и утверждение стратегии и плана действий по постепенной демилитаризации Государственной уголовно-исполнительной службы, ее непосредственного подчинения Минюсту и внедрения методов динамической безопасности в учреждениях предварительного заключения и исполнения наказаний, которые будут гарантировать недопущение дальнейшего снижения существующего уровня привлекательности и престижности работы в Государственной уголовно-исполнительной службе и способствовать их повышению» (п. 8.9).
Индикатором достижения результата этого мероприятия является утверждение соответствующего плана и стратегии, дедлайном определен 3 квартал 2017 года.
Подчинение Государственной пенитенциарной службы непосредственно Минюсту необходимо для преобразования ГПтС из ведомства с квазивоенной философией в ведомство гражданского типа. Демилитаризация служит той же цели.
В п. 11.7 Заключения № 190 (1995) Парламентской Ассамблеи Совета Европы относительно вступления Украины в Совет Европы указывалось, что ответственность за руководство тюрьмами, за выполнение судебных решений должна быть передана (transfer) Министерству юстиции до конца 1998 года. Более важным является то, что в п. 13.7 Резолюции № 1466 (2005) ПАСЕ[6] указывается: «(Что касается уважения к верховенству права и защиты прав человека, Ассамблея призывает украинские власти) … закончить передачу (transfer) Государственного департамента по вопросам исполнения наказаний Министерству юстиции». Таким образом, Совет Европы рекомендовал непосредственное подчинение пенитенциарного ведомства Министерству юстиции. ГПтС в этом смысле не сильно отличается от прежнего Департамента по вопросам исполнения наказаний, основное их отличие заключается именно в формальном изменении названия бывшего Департамента[7]. Что касается изменения взаимоотношений между пенитенциарным ведомством и Минюстом, то мы уже давно, сразу после переименования бывшего Департамента в Службу, указывали на то, что изменения в этой сфере носят косметический характер[8]. То есть по сути ГПтС имеет почти такой же статус, как и бывший Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний (ГДУВИН), а рекомендация ПАСЕ о подчинении тюремного ведомства Министерству юстиции остается невыполненной.
Пользуясь случаем, отметим, что почти во всех странах ЕС тюремная служба функционирует как составная часть Министерства юстиции[9].
Преобразование ГПтС в ведомство гражданского типа inter alia является необходимым условием для внедрения динамической безопасности в пенитенциарных учреждениях и лучшего обеспечения прав человека на практике. Заметим, что внедрение динамической безопасности[10] само по себе является предпосылкой для надлежащего обеспечения прав человека[11].
Необходимо подчеркнуть, что сегодняшнее положение с тюремными кадрами является критическим, а потому демилитаризация может стать взрывоопасной мерой в смысле возможной провокации оттока и без того недостаточных и, в большинстве своем, неквалифицированных кадров. Милитаристский статус, ношение «погон», самоутверждение за счёт заключенных и отличие от обычных работников по этим причинам не является единственной мотивацией, которая удерживает кадры в «системе». Звание дает возможность более раннего выхода на пенсию (хотя эта «льгота» стала менее привлекательной несколько лет назад, когда был увеличен срок необходимой для специальной пенсии выслуги), а также создает ощущение «журавля в небе» – возможности получения призрачных «льгот» и перспектив, связанных с обеспечением жильем, надбавками к зарплате, ее повышением и др.
Сотрудники Службы в частных разговорах все чаще высказывают намерения оставить свою работу, а также то, что кадровый коллапс не за горами. Ключевой мотивацией этих утверждений является непомерно низкий уровень зарплаты – среднестатистический работник Службы получает около 2 тыс. грн. Среди более десятка силовых ведомств в Службе этот уровень едва ли не самый низкий – поговаривают, что хуже только в Государственной службе по чрезвычайным ситуациям. Утверждения относительно низкого уровня зарплаты как возможного фактора ухудшения и без того критического положения с кадрами в Службе действительно не лишены основания. В то время как работники частных охранных структур, выполняющие менее ответственные задания, получают зарплату, по меньшей мере, в два, а военные – в три-четыре раза выше, удержать пенитенциарный персонал может действительно оказаться сложной задачей.
Недаром 24 декабря 2015 года ЦК Всеукраинского профсоюза персонала органов и учреждений пенитенциарной службы приняла Постановление РЗПрЦК № IV, которым утвердила текст письма Премьер-министру Украины по поводу минимизации отрицательных последствий возможной оптимизации ГУИС для ее персонала.
В связи с этим стоит обратить внимание на некоторые аспекты планируемой демилитаризации:
а) В Плане действий указывается на то, что демилитаризация должна гарантировать «недопущение дальнейшего снижения существующего уровня привлекательности и престижности работы в Государственной уголовно-исполнительной службе». Эта фраза не означает, что служба в ГУИС является престижной или привлекательной, а лишь указывает на недопустимость ухудшения существующего, пусть и крайне низкого, уровня. Она закрепляет положение, которое, как показывает опыт отдельных стран Восточной Европы 90-х годов, должно стать принципом демилитаризации, чтобы не допустить отрицательных социально-экономических последствий;
б) В Плане действий указывается на необходимость того, чтобы план действий и стратегия по демилитаризации, непосредственного подчинения Минюсту и внедрения методов динамической безопасности способствовали повышению указанного существующего уровня престижности и привлекательности службы. Для того чтобы демилитаризация была воспринята персоналом, он должен получить надлежащую компенсацию. Например, существенное повышение существующего уровня зарплаты и уменьшение дискреции в назначении так наз. «премий» непосредственным руководством (уменьшение строгости подчинения является одним из аспектов демилитаризации) могли бы стать серьезным фактором легитимизации демилитаризации в глазах самого персонала;
в) Надлежащая разработка указанных проектов плана действий и стратегии не должна означать «рубки с плеча». Прежде всего, должны быть приняты взвешенные и постепенные, долговременные документы. Они должны принимать во внимание международный опыт демилитаризации, в частности, предоставление возможности лицам, проработавшим в ГУИС длительное время (например, более 10 лет) выйти на своего рода досрочную пенсию с сохранением существующего звания. Демилитаризация не должна касаться лиц, выполняющих задачи милитаристского характера[12]. Речь идет, например, о работниках отдела охраны учреждений исполнения наказаний, имеющих непосредственный доступ к оружию;
г) Демилитаризация действительно может повлечь за собой повышение пенсионного возраста. Это является болезненным моментом для современного пенитенциарного персонала, который вполне можно понять. С другой стороны, опыт стран ЕС свидетельствует о минимизации такого рода льгот и уравнивание их пенсионного возраста с общим пенсионным возрастом. Конечно, здесь можно вспомнить о том, что условия «пенитенциарного» труда в Украине хуже, но требование стандартов труда развитых стран вряд ли оправдано, если не перенимать и постепенно не вводить их опыта. Поэтому основное внимание здесь следует уделить постепенности перехода к общим условиям выхода на пенсию. Возможно, новые условия пенсионного обеспечения должны касаться только будущих работников.
Этот анализ выходит за рамки данной статьи и требует более подробного изложения в будущем.
2) Уход от коллективной системы содержания и уменьшение пенитенциарных учреждений
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины Государственной целевой программы по постепенной реорганизации коллективной системы содержания в учреждениях исполнения наказаний в камерную систему содержания и уменьшению допустимой плановой наполняемости учреждений исполнения наказаний до 300–400 человек в одном учреждении» (п. 32.1).
В своем одиннадцатом Общем докладе (2001 г.) Европейский комитет по предупреждению пыток (ЕКПП, Комитет) критиковал «сам принцип размещения (заключенных) в общежитиях с большим количеством мест», поскольку содержание в таких общежитиях часто «приводило к содержанию в тесноте и вредных условиях». В дополнение к недостаточности приватности, Комитет установил высокий риск запугивания и насилия в отношении отдельных заключенных и проблемы контроля со стороны персонала. Более того, надлежащее размещение заключенных в соответствии с их индивидуальным риском становилось практически невозможным.
Во время визита в Украину в 2009 году Комитет критиковал коллективное содержание, указывая на конкретные нарушения в связи с таким содержанием в Бучанской исправительной колонии (п. 113 Доклада о визите в Украину в 2009 году). Кстати, в соответствии с данными недавних визитов туда, массовое коллективное содержание в ненадлежащих условиях до сих пор является особенностью этого учреждения.
В свежем документе «Жилое пространство одного на узника в тюремных учреждениях: стандарты ЕКПП» Комитет резюмирует, что, учитывая проблемы массового коллективного содержания в общежитиях, он в течение длительного времен выступает за отход от многоместных помещений общежитий в пользу меньших жилых отделений[13].
Специфика архитектуры украинских тюрем связана с советским прошлым. Советская философия исполнения наказаний предусматривала, что осужденный должен исправляться путем привлечения к труду, а также «коллективом и через коллектив». Следствием такого подхода вместе с массовым применением наказания в виде лишения свободы стало построение пенитенциарных учреждений коллективного типа или «колоний» – как они называются в Украине. Колонии – это тюрьмы с камерами барачного типа, которые, как правило, рассчитаны на большое количество людей. Обычно осужденные в них проживают не по одному и не по нескольку человек, а группами. Причем в основном большими группами (более 15–50 человек).
Нами ранее описывался ряд проблем с точки зрения прав человека, которые возникают в случае содержания осужденных в помещениях коллективного заключения – так наз. «казармах»[14]:
а. Менеджмент
За каждое помещение, в котором содержится большая группа осужденных, отвечает один начальник отделения. В соответствии со сложившейся практикой на одного начальника отделения социально-психологической службы может приходиться от 60 до 100 осужденных. Существуют ситуации, когда один представитель персонала является ответственным чуть ли не за сотню осужденных. Такое соотношение исключает возможность говорить об эффективном управлении и a fortiori о надлежащем обеспечении прав человека. Начальники отделений пользуются законодательной возможностью назначения своих «помощников» из числа осужденных, которые называются дневальными. Вместе с тем также имеют место случаи, когда из числа осужденных назначаются неформальные лидеры. Именно с помощью официальных или же неофициальных лидеров из числа осужденных начальники отделений и вынуждены администрировать осужденных, учитывая их количество в одном отделении.
Такая ситуация приводит к повсеместным нарушениям прав человека. Прежде всего, речь идет о физическом и психическом насилии между самими осужденными. Назначенные администрацией учреждений лидеры из числа осужденных, используя поддержку (или игнорирование) со стороны персонала, часто прибегают как к психологическому, так и к физическому насилию с целью поддержания порядка в своих отделениях. Таким способом пенитенциарный персонал получает возможность избегать ответственности даже тогда, когда о случаях пыток или жестокого обращения становится известно контролирующим субъектам. Доказательство их причастности, а тем более привлечение к ответственности в таких случаях осложняется, даже когда становится известно о подстрекательстве с их стороны[15]. Сами же осужденные-жертвы, опасаясь расправы со стороны других осужденных, не решаются жаловаться о нарушениях в соответствующие органы или распространять информацию среди общественности.
На проблему неформальных лидеров (как в учреждениях исполнения наказаний, так и в следственных изоляторах) неоднократно указывал и Комитет по предупреждению пыток Совета Европы (см., например, доклады о визитах в 2002 (пункт 92), 2005 (пункт 92), 2012 (пункт 25) и 2013 годах).
Например, в докладе 2005 года ЕКПП указал: «В своем отчете о визите в 2002 г. (пункт 92) ЕКПП рекомендовал, чтобы заключенные-дневальные не выполняли задания, связанные с поддержанием порядка и контролем. Однако это продолжалось и в 2005 г., особенно в колонии № 61, где, к тому же, дневальные влияют на наложение дисциплинарных санкций. ЕКПП рекомендует прекратить такую практику в будущем». В этом же докладе имелись ссылки на обновленные в 2006 году Европейские тюремные правила, в п. 62 которых указывается, что ни один заключенный не должен наделяться какими-либо дисциплинарными полномочиями.
Кстати, в Правилах внутреннего распорядка учреждений исполнения наказаний содержится норма, что для обеспечения надлежащего внутреннего порядка в общежитиях администрация учреждения может дополнительно возлагать на эти лица другие обязанности, которые не противоречат законодательству. Однако украинское законодательство не содержит прямых запретов на возложение на осужденных отдельных функций персонала ГПтС Украины, а потому эта норма как приводила, так и будет приводить к злоупотреблениям. Приложение № 23 ПВР, определяющее обязанности дневальных, дает им слишком широкие полномочия по контролю над другими осужденными, и должно бы быть изменено.
Следует отметить, что, наряду с массовым коллективным размещением, в большом числе пенитенциарных учреждений содержание осуществляется в меньших жилых помещениях, в которых могут содержаться от 8 до 25 человек. Такие помещения иногда называют «блочными» помещениями, а их устройство считается прогрессивным достижением администрации учреждений. Считается, что такие помещения должны были бы упростить очерченную проблему. Однако наряду с положительными чертами на практике это оборачивается и отрицательными последствиями, которые могут плохо влиять на менеджмент. Речь идет о закреплении ответственных лидеров-осужденных за каждым таким помещением.
Кроме отмеченного усложнения менеджмента, коллективное размещение осужденных затрудняет проведение обысков в помещениях и приводит к повышению конфликтности ситуаций, когда такие обыски происходят. Также неизбежно усложняется контроль над осужденными в ночное время суток.
б. Приватность
В помещениях с большим числом осужденных фактически происходит непрекращающееся вмешательство в право на приватность. Почти полное отсутствие возможности остаться наедине, не считая случаев дисциплинарных взысканий и отдельных непродолжительных моментов, является существенным вмешательством в право на приватность. Это приводит к различным попыткам осужденных избежать такого вмешательства, например, завешивание своих коек (чаще всего двухэтажных) простынями с целью остаться наедине. С другой стороны, такие действия являются нарушением режима отбывания наказания, поскольку запрещены Правилами внутреннего распорядка учреждений исполнения наказаний (Раздел 3 пункт 3).
При таких условиях осужденным приходится постоянно находиться в окружении других осужденных, подвергаться различным неудобствам – постороннему шуму и запахам. Нередки жалобы осужденных на случаи, когда такое размещение приводит к заболеванию разнообразными трансмиссивными болезнями – такими как ОРВИ, а то и туберкулезом.
в. Насилие между осужденными
В дополнение к насилию, которое является следствием назначения осужденных-лидеров для обеспечения порядка в отделениях, коллективное размещение имеет и другие, не менее серьезные последствия – бытовое насилие между осужденными. Сожительство с большим количеством лиц, к тому же с уголовным прошлым, неизбежно приводит к возникновению систематических конфликтных ситуаций, которые в отдельных случаях могут перерастать в психическое и физическое насилие.
Кроме того, уязвимые группы осужденных, находясь в постоянном окружении других осужденных, подвергаются особенно высокому риску насилия и дискриминации.
В силу указанных аргументов необходимым является постепенный переход от коллективной системы размещения к камерной системе. Причем камерная система не должна означать размещения осужденных по 3 и более человек, ведь в таком случае создаются условия для продолжения использования существующего типа менеджмента и обеспечения порядка и безопасности в учреждениях – с привлечением администрацией пенитенциарных учреждений помощников из числа осужденных.
Что касается необходимости уменьшения общей плановой наполняемости учреждений, то такой шаг продемонстрировал свою практическую успешность для пенитенциарной реформы в скандинавских странах в 70–80-х годы прошлого века. Большим учреждением всегда трудно управлять, а индивидуальный подход с целью реабилитации и реинтеграции в таких условиях является призрачным. Поэтому отечественные учреждения, рассчитанные на содержание иногда 2 тыс. человек, нельзя признавать приемлемыми. Менеджмент заключенных и индивидуальная работа с ними является главными преимуществами небольших пенитенциарных учреждений, которые должны стать главными аргументами для перехода к небольшой плановой наполняемости будущих реформированных заведений.
Уменьшение плановой наполняемости может происходить как в связи со строительством новых учреждений (примечательно, что за время независимости Украина не построила ни одного нового учреждения), так и путем изменения соответствующих документов по операционной способности существующих учреждений. Эта задача облегчается современным процессом уменьшения числа заключенных относительно остального населения Украины, хотя она требует дополнительных шагов в направлении дальнейшего уменьшения и закрепления результатов уменьшения с помощью реформы уголовно-правовой и уголовно-исполнительной политики государства.
3) Возобновление целевой программы реформирования ГУИС
«Возобновление выполнения Государственной целевой программы реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы на 2013–2017 годы в части, предусматривающей улучшение условий содержания в учреждениях исполнения наказаний и предварительного заключения» (п. 8.8).
Одним из шагов предыдущего правительства еще до «приостановления» его намерений относительно евроинтеграционных процессов Украины было принятие Государственной целевой программы реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы на 2013–2017 годы. Главным разработчиком этого важного документа была ГПтС Украины. Это было видно и по искаженным приоритетам распределения средств по различным направлениям реформирования, в которых не прослеживалась приверженность первоочередным задачам с точки зрения прав человека[16]. В соответствии с Паспортом этой Программы на ее реализацию должно было быть потрачено 6 011,73 млн грн, то есть несколько более 6 миллиардов грн. Программу следовало бы измененить с перераспределением средств с учетом приоритетов прав человека. Однако Постановлением Кабинета Министров Украины № 71 от 5 марта 2014 года «Некоторые вопросы оптимизации государственных целевых программ и национальных проектов, экономии бюджетных средств и признании утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров Украины» было досрочно прекращено ее выполнение.
Из этих средств примерно третья часть должна была быть потрачена на проектирование и строительство объектов для перенесения за пределы центральной части городов Львова, Одессы и Херсона СИЗО и исправительных колоний (2 051,7 млн грн).[17] Задача, к которой относилось это мероприятие, называлась в Программе «Улучшение условий содержания осужденных, обеспечение перехода от их содержания в общежитиях казарменного типа к блочному (камерному) размещению с увеличением нормы жилой площади на одного осужденного путем технического переоснащения и реконструкции УИН, строительства новых и реконструкции имеющихся СИЗО» и на её финансирование в целом должно было быть потрачено 2 802,07 млн грн, включая упомянутые 2 051,7 млн грн. Это лишь часть положений, которые должны быть возобновлены.
Формулировка указанной меры Плана свидетельствует, что предполагается только частичное возобновление выполнения этой Программы – в части, касающейся улучшения условий содержания, что не является четко определенным, но едва ли не каждое положение Программы может считаться таким, что так или иначе направлено на улучшение условий. Также индикатор достижения результата этого мероприятия заключается в том, что «выполнение Государственной целевой программы реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы на 2013–2017 годы возобновлено». Более того, возобновление Программы в соответствии с Планом должно иметь место уже в первом квартале 2016 года.
Вместе с тем мы уже услышали скептические отзывы госслужащих относительно возможного возобновления Программы, поскольку это предполагает выделение значительной – в несколько миллиардов – суммы и из госбюджета.
4) Внедрение современных технологий менеджмента процесса исполнения наказаний и содержания под стражей
4.1) Общая база режимных данных. Внутренняя коммуникационная система
«Разработка и принятие соответствующего приказа Минюста, а также установка оборудования, необходимого для внедрения электронной базы данных всех осужденных и заключенных и системы внутренней коммуникации относительно рапортов по режимным вопросам (дисциплинарная практика, применение специальных средств и силы, проведение обысков и т. д.) во всех учреждениях исполнения наказаний и предварительного заключения; обеспечение возможности отслеживания субъектами внешнего и внутреннего контроля внесения изменений в информацию, которая коммуницировалась через электронную систему» (п. 8.13).
Идея создания общей базы данных не нова. Все современные пенитенциарные системы уже давно пользуются этим мощным инструментом менеджмента, который, к тому же, обеспечивает лучшую отчетность и соблюдение прав человека.
Создание такой базы данных предусматривает переход от бумажной работы, связанной с режимом, к электронному документообороту. Это дает возможность предотвратить такие злоупотребления, как исчезновение определенных документов (например, поощрений), их исправление и др.
Такая база создаст возможность для надлежащей внутренней коммуникации между сотрудниками учреждения и улучшит качество работы. Например, начальник учреждения сможет оперативно утвердить то или иное решение, связанное с режимом. Кроме того, администрация учреждения сможет эффективно контролировать важные аспекты работы учреждения, например, дисциплинарную практику.
К тому же, база данных дает возможность создания электронных личных дел осужденных, что облегчит работу с большим количеством объемных личных дел, а также доступ к ним со стороны внешних субъектов (например, доступ из территориального органа или центрального аппарата ГПтС, когда решается вопрос о переводе в другое учреждение, доступе адвоката). Среди прочего, это облегчит контроль над применением поощрительных норм (такой, например, как условно-досрочное освобождение) как со стороны администрации учреждения, так и со стороны внешних субъектов.
Базы данных должны быть объединены на центральном уровне, что также сделает возможным создание единого национального реестра осужденных и взятых под стражу лиц.
В перспективе все указанные меры значительно облегчат централизованный сбор статистических данных.
Конечно, выполнение мероприятия повлечет за собой необходимость улучшения компьютерных навыков пенитенциарного персонала, однако опыт других стран Восточной Европы свидетельствует, что эта задача не является слишком сложной.
4.2) Улучшение защиты от произвола при применении поощрительных норм
«Разработка и внедрение автоматизированной системы оценки риска с целью установления оснований для применения поощрительных норм Уголовного кодекса Украины (статьи 81 и 82) и Уголовно-исполнительного кодекса Украины (статья 101); обеспечение периодической переоценки рисков с учетом данных, собранных в процессе отбывания наказания» (п. 8.14).
Эта мера необходима в виду ряда теоретических и практических проблем[18] с применением современного критерия «исправления» как части основания для применения поощрительных норм.
Системы оценки рисков уже давно применяются прогрессивными пенитенциарными системами. Это облегчает работу персонала и создает дополнительные гарантии защиты прав человека от произвольного применения критериев поощрительных норм.
4.3) Новая система классификации осужденных
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Украины, разработка и внесение изменений в Правила внутреннего распорядка учреждений исполнения наказаний и приказ Минюста от 8 февраля 2012 г. „Об утверждении Инструкции о порядке распределения, направления и перевода для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы, Положения о Региональной комиссии по вопросам распределения, направления и перевода для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы, Положения об Апелляционной комиссии Государственной пенитенциарной службы Украины по вопросам распределения, направления и перевода для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы“ относительно изменения порядка первичной и вторичной классификации осужденных путем внедрения автоматизированной системы оценки рисков, релевантных соответствующей классификации; осуществление периодической переоценки рисков с учетом данных, собранных в процессе отбывания наказания» (п. 8.15).
Отечественные специалисты указывают на значительные проблемы первичной классификации (решение вопроса, в какое учреждение направить человека для отбывания наказания) и вторичной классификации (решение вопроса о размещении в пределах одного учреждения) осужденных с точки зрения прав человека.[19]
Похоже, основной причиной проблем является отсутствие специальной системы оценки рисков, которая помогла бы отказаться от неудачной с криминологической точки зрения действующей системы классификации, основанной на формалистским подходе. Эта система приводит к значительным нарушениям прав заключенных и плохо помогает надлежащему предотвращению насилия между ними.
4.4) Улучшение управления финансовыми операциями осужденных
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекта нормативно-правового акта об упрощении пользования осужденными и лицами, взятыми под стражу, заработанными ими средствами (после необходимых отчислений, путем разработки механизма хранения таких средств на карточных банковских счетах по своему выбору и свободного распоряжения ими, а также создании системы индивидуальных расчетных карт» (п. 8.19).
Эта мера направлена на обеспечение прозрачности поступлений средств осужденного. Это должно гарантировать право свободно распоряжаться заработанными средствами, а также облегчит получение соответствующих документальных подтверждений о совершенных операциях в случае необходимости отстаивания своих прав. Мера также гарантирует право пользоваться банковским счетом в банке на выбор.
5) Отход от хозяйственных приоритетов[20]
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекта акта о внесении изменений в Концепцию государственной политики в сфере реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы Украины, утвержденной Указом Президента Украины от 8 ноября 2012 г. № 631 об исключении приоритета самоокупаемости учреждений исполнения наказаний как составляющей политики привлечения осужденных к общественно-полезному труду» (п. 8.16). «Разработка законопроекта о внесении изменений в Закон Украины „О государственной уголовно-исполнительной службе Украины“ в части изменения прибыльных приоритетов предприятий Государственной уголовно-исполнительной службы и замену их на приоритеты реинтеграционных потребностей осужденных» (п. 8.17).
Трудовая эксплуатация заключенных является проблемой, имеющей свои глубокие корни в советской исправительно-трудовой философии и практике. Украина и сегодня не отошла от них. Экономическая выгода от использования труда заключенных остается приоритетом Службы. Стоит отметить также, что это определенным образом является вынужденным шагом, ведь подход к финансированию ГУИС не оставляет уголовно-исполнительным учреждениям другого выбора, кроме осуществления самоокупаемости. По последним данным, финансирование Службы происходило на уровне 34–37% от нормативной потребности.[21] Именно поэтому изменение существующей политики трудоиспользования заключенных должно, безусловно, сопровождаться изменением подхода к финансированию ГУИС.
Указанная мера обусловлена конкретными международными стандартами. Во время своего визита в Украину с 1 по 10 декабря 2012 р. ЕКПП обратил внимание на эту проблему (п. 26): «Комитет рекомендует, чтобы отношения между персоналом и осужденными в исправительных колониях были направлены на содействие социальной реинтеграции заключенных, уменьшение его опасности для общества к моменту освобождения из колонии и снижение риска рецидива после освобождения при помощи программы целесообразной деятельности с учетом их индивидуальных потребностей. Что касается, в частности, работы, то интересы заключенных не должны быть подчинены цели получать финансовую прибыль от работы в учреждениях исполнения наказаний (выделено нами, – В. Ч.)». Также Комитет напомнил правило 26.8 Европейских тюремных правил, которое указывает, что: «Хотя получение финансовой прибыли от деятельности предприятий в исправительных учреждениях может быть полезным с точки зрения повышения стандартов, а также качества и целесообразности профессиональной подготовки, однако интересы заключенных не должны подчиняться этой цели».
Таким образом, мера не требует прекращения деятельности предприятий учреждений исполнения наказаний, а только изменения их ориентации. Это, помимо прочего, требует изменения подходов к оплате труда заключенных.
6) Совершенствование привлечения заключенных к полезной деятельности
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины Государственной целевой программы совершенствования привлечения к полезной целенаправленной деятельности осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в соответствии со стандартами Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания» (п. 8.19).
Трудно найти такой доклад ЕКПП о визите в Украину, где бы он не упоминал о проблеме привлечения к целенаправленной деятельности осужденных и лиц, находящихся под стражей. Возможно, таким является доклад о визите 2007 года, когда ЕКПП не посещал пенитенциарные учреждения вообще.
Проблема занятости осужденных, особенно пожизненников, является системной и требует принятия мер адекватного масштаба. Разработка Государственной целевой программы усовершенствования привлечения к полезной целенаправленной деятельности осужденных и лиц, находящихся под стражей, может стать основой для таких мер. Стоит отметить, что речь идет о разработке именно целевой программы, а не стратегии или другого документа. Это обусловлено необходимостью привлечения средств госбюджета для подкрепления указанных мер по развитию целенаправленной деятельности.
7) Улучшение механизма имплементации международных пенитенциарных стандартов
Подробно на проблемы имплементации решений Европейского суда в пенитенциарной сфере мы указывали ранее, основываясь на мониторинге административной практики исполнения решений ЕСПЧ в пенитенциарной сфере, а также соответствующих распорядительных документах в течение 2011–2014 годов.[22] Точно так же наше детальное изучение выполнения рекомендаций ЕКПП в отношении украинского пенитенциарного законодательства продемонстрировало откровенно пассивный подход национальных властей.[23]
По результатам этих исследований в докладах правозащитных организаций[24], мы рекомендовали:
– разработать подзаконный нормативный акт, который урегулировал бы вопросы исполнения решений ЕСПЧ и выполнения рекомендаций ЕКПП, возникающих как на уровне ГПтСУ, территориальных органов, так и на уровне отдельных подчиненных ей учреждений;
– создать отдельное подразделение в ГПтСУ, которое бы отвечало за надлежащее исполнение решений ЕСПЧ и выполнение рекомендаций ЕКПП;
– повысить оперативность ведомственного нормотворчества, направленного на воплощение в жизнь этих решений и рекомендаций;
– обеспечить свободный доступ на сайте ГПтСУ (или Минюста) ко всей информации, касающейся выполнения рекомендаций ЕКПП и исполнения решений ЕСПЧ;
– разрабатывать отчеты о мерах, направленных на выполнение рекомендаций или положений, содержащихся в этих международных стандартах, с обоснованием невыполнения отдельных требований и препятствий, которые к этому приводят.
Как результат, План действий закрепил следующие положения по этому поводу:
7.1) Создание отдельного обновленного подразделения ГПтС, который был бы ответственен за имплементацию стандартов Европейского суда и Комитета по предотвращению пыток
«Разработка и представление на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекта акта о внесении изменений в Положение о Государственной пенитенциарной службе Украины, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 2 июля 2014 г. № 225, и создании в структуре ГПтС отдельного подразделения с отобранным путем проведения открытого конкурса персоналом, который будет отвечать за надлежащее исполнение решений Европейского суда по правам человека, гарантировать эффективное принятие мер общего характера, которые определены Правительственным уполномоченным по делам Европейского суда по правам человека, и других дополнительных мер, необходимых для недопущения в дальнейшем нарушения требований Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; обеспечивать полную имплементацию рекомендаций Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и других международных стандартов в пенитенциарной сфере» (п. 8.10).
7.2) Более подробное урегулирование процесса имплементации стандартов Европейского суда и Комитета
«Разработка и принятие нормативно-правового акта по вопросам урегулирования порядка исполнения решений Европейского суда по правам человека и рекомендаций Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания на уровне ГПтС, ее территориальных органов, а также отдельных подчиненных ей учреждений» (п. 8.11).
Эта мера связана с тем, что процедурный аспект выполнения рекомендаций ЕКПП не урегулирован должным образом. В свою очередь, процесс исполнения решений Евросуда хоть и урегулирован, однако в контексте специфики пенитенциарных учреждений этого оказалась недостаточно для их надлежащей имплементации.
С целесообразностью разработки и утверждения указанного нормативного акта согласился и Правительственный уполномоченный по делам ЕСПЧ Б. В. Бабин, который был участником и заместителем председателя соответствующей рабочей группы.
7.3) Повышение прозрачности процесса имплементации стандартов Европейского суда и Комитета
«Создание отдельного раздела на официальном сайте ГПтС с предоставлением свободного доступа на сайте ГПтС ко всей информации (документам, в которых она содержится) по выполнению рекомендаций Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и исполнению решений Европейского суда по правам человека, в частности представлений Правительственного уполномоченного по делам Европейского суда по правам человека, а также ответов о принятых ГПтС Украины и ее учреждениями мер по созданию специального ресурса Правительственного уполномоченного по делам Европейского суда по правам человека» (п. 8.12).
Как видно, это мероприятие должно быть временным с учетом того, что Офисом Правительственного уполномоченного по делам ЕСПЧ предусмотрено создание специального ресурса, который, как планируется, будет содержать представления Уполномоченного, а также ответы органов государственной власти (в нашем случае – ГПтСУ).
8) Улучшение механизма жалоб заключенных
8.1) Конфиденциальные ящики
«Установка в каждом учреждении исполнения наказаний и учреждении предварительного заключения ящика для корреспонденции, доступ к которой будет иметь только субъект, ответственный за сбор корреспонденции (из других положений Плана видно, что речь идет об Укрпоште, – прим. авт.); предотвращение доступа к ящикам и корреспонденции, которая содержится в них, администрации учреждений исполнения наказаний и учреждений предварительного заключения» (п. 7.8).
Гарантия отправки жалоб без цензуры со стороны администрации пенитенциарных учреждений является особенно важной, поскольку это право является необходимым условием защиты любого другого права. Надлежащая система жалоб особенно важна с точки зрения предупреждения пыток и других видов жестокого обращения или наказания.
Идея привлечения независимого посредника между осужденными и получателями их корреспонденции содержалась в рекомендациях ЕКПП Украине. Так, в п. 124 Доклада о визите в Украину в 2000 году указано на один из путей обеспечения конфиденциальности жалоб заключенных – установление ящиков, доступ к которым будут иметь только лица, вызывающие доверие. В п. 136 Доклада о визите в Украину в 2002 году Комитет уже указывал на необходимость немедленного выполнения рекомендации по конфиденциальности процедуры обжалования, высказанной в предыдущем Докладе, в том числе и относительно установления ящиков, которые смогут проверяться лицами, вызывающими доверие. Таким образом, Комитет намекал, что лица, которые будут заниматься отправкой корреспонденции, не должны принадлежать к пенитенциарному ведомству.
По нашему мнению, подходящим субъектом могла бы стать только Укрпошта.
8.2) Защита исходящей корреспонденции. Независимый посредник – Укрпошта
«Разработка нормативно-правовых актов о внесении изменений в Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов Государственной уголовно-исполнительной службы, Правил внутреннего распорядка учреждений исполнения наказаний и Инструкцию об организации просмотра корреспонденции (переписки) лиц, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний и следственных изоляторах, утвержденных приказом Минюста от 2 июля 2013 г. № 1304/5, а также Уголовно-исполнительный кодекс Украины относительно создания системы подачи исходящей корреспонденции осужденными и лицами, взятыми под стражу, предусматривающей наличие отдельного независимого субъекта, ответственного за сбор корреспонденции таких лиц (Украинское государственное предприятие почтовой связи „Укрпошта“)» (п. 7.7).
Это положение предусматривает исключение процедуры просмотра исходящей корреспонденции. Похожая норма закреплялась нами и в проекте закона «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Украины» (об улучшении условий содержания осужденных)» (№ 2685 от 21.04.2015), который был принят в первом чтении в конце 2015 года. В частности, редакция ч. 3 ст. 113 УИК Украины указывает, что корреспонденция, которая отправляется осужденными, просмотру не подлежит.[25] Это, однако, не исключает возможности вмешательства в такую корреспонденцию в общем порядке, установленном УПК Украины.
8.3) Онлайн-жалоба
«Разработка и внесение изменений в Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов и учреждений исполнения наказаний Государственной уголовно-исполнительной службы, которые предусматривали бы создание возможности подачи лицами, взятыми под стражу, и осужденными конфиденциальной онлайн-жалобы на ненадлежащее обращение или условия содержания при помощи Специальной информационно-коммуникационной системы ГПтС в Национальный превентивный механизм, органы более высокого уровня ГПтС, органы прокуратуры; исключение возможности вмешательства посторонних лиц в процесс подачи жалобы и внесения соответствующих предложений по бюджетному финансированию указанных мероприятий» (п. 7.13).
Введение онлайн-жалобы может стать дополнительной гарантией права на жалобу. Однако ее эффективность будет зависеть от используемого программного обеспечения. Оно должно предусматривать создание автоматических неизменных протоколов в случае постороннего вмешательства в процесс пересылки жалобы. Это должно создать возможность отслеживания любого постороннего вмешательство в систему.
Конфиденциальные ящики и онлайн-жалобы являются особенно актуальными и в перспективе предлагаемого нами полного запрета просмотра корреспонденции в органы государственной власти в Уголовно-исполнительном кодексе (см. Проект изменений в УИК № 2685 от 21.04.2015).
8.4) Конфиденциальные звонки в органы государственной власти
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о внесении изменений в Закон Украины „О предварительном заключении“ и Уголовно-исполнительный кодекс Украины о закреплении гарантий оказания осужденным и лицам, взятым под стражу, возможности бесплатно и конфиденциально звонить в органы государственной власти и государственные учреждения» (п. 7.10).
Главным вызовом этого мероприятия станет техническое обеспечение гарантии невмешательства в телефонные разговоры.
9) Другие меры по предотвращению нарушений прав и, в частности, пыток
9.1) Фиксация следов пыток и конфиденциальность оказания медицинской помощи в соответствии с международными стандартами
«Разработка и внесение изменений в Порядок организации оказания медицинской помощи осужденным к лишению свободы, утвержденного приказом Минюста и Минздрава от 15 августа 2014 г. № 1348/5/572, и другие нормативно-правовые акты с целью обеспечения: проведения медицинского обследования осужденных, заключенных и задержанных за пределами слышимости и (если медицинский работник не желает другого в каждом конкретном случае) за пределами видимости немедицинского персонала; имплементации требований фиксации телесных повреждений, обнаруженных у осужденных, заключенных или задержанных в соответствии со стандартами Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, изложенных в 23-м Общем докладе за 2012/2013 год и пункте 30 Доклада по результатам визита в Украину в 2012 году» (п. 6.13).
Харьковская правозащитная группа неоднократно указывала в своих рекомендациях ГПтС на необходимость имплементации этого стандарта, однако они не были приняты во внимание вплоть до сегодняшнего дня. В частности, речь идет о необходимости изменений Правил внутреннего распорядка и приказа о медицинском обеспечении, нормы которых не соответствуют указанному стандарту.
9.2) Компенсационные и превентивные меры для жертв пыток
«Создание механизма разработки и внесения на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о закреплении порядка возмещения вреда лицам, подвергнутым пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию; определения надлежащих компенсаторных мер для таких лиц, их четкого размера и порядка применения» (п. 8.1), «Разработка законопроекта о создании института превентивной жалобы для лиц, содержащихся в ненадлежащих условиях в местах несвободы и подвергающихся пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию; предоставлении возможности немедленного привлечения экспертов с целью фиксации ненадлежащих условий содержания или обращения для гарантии наличия доказательств существования таких условий в дальнейшем; разработки и предусмотрения содержания и порядка осуществления эффективных срочных мер судебного превентивного реагирования в отношении лиц, содержащихся в ненадлежащих условиях или подвергающихся ненадлежащему обращению, с целью предотвращения дальнейшего содержания в таких условиях» (п. 8.2).
Подавляющее большинство жалоб заключенных в ЕСПЧ касается содержания в ненадлежащих условиях. В соответствии с нашей информации в настоящее время ожидается принятие пилотного решения против Украины в связи с отсутствием эффективных превентивных[26] и компенсационных мер[27] для жертв пыток и другого жестокого обращения (статья 3 Конвенции), как это требуется в контексте статьи 13 Конвенции. По неофициальной информации, сейчас на рассмотрении ЕСПЧ находится около 300 такого рода дел.
Учитывая это, специалисты Совета Европы разработали доклад о том, как в Украине можно закрепить соответствующие превентивные и компенсационные меры.[28] Также 12 октября 2015 года приказом Министра юстиции Украины № 283/7 создана межведомственная рабочая группа для решения проблемы. В рамках работы этой группы Консультативной миссией ЕС подготовлен соответствующий проект закона, который учитывает лучшие практики отдельных стран ЕС и практику ЕСПЧ. В нем предлагается создание превентивных и компенсационных мер, а также предусматривается создание института пенитенциарного судьи.[29] Итак, уже имеется существенная база для применения этих мер.
9.3) Создание института «информаторов» (wistleblowers) среди персонала ГУИС
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о внесении изменений в Закон Украины „О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины“ в части создания и внедрения института „информаторов“ (wistleblowers) о ненадлежащем обращении в учреждениях Государственной уголовно-исполнительной службы; установлении на законодательном уровне надлежащих и достаточных гарантий защиты „информаторов“ от любых отрицательных последствий, связанных с их показаниями; осуществлении информирования персонала Государственной уголовно-исполнительной службы о нулевой терпимости ненадлежащего обращения с лицами, содержащимися в учреждениях исполнения наказаний и предварительного заключения; определении механизмов поощрения персонала Государственной уголовно-исполнительной службы за информирование о случаях жестокого обращения со стороны их коллег или с их молчаливого согласия; учете соответствующих рекомендаций Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, в частности тех, которые закреплены в пункте 116 Доклада о визите в Украину в 2013 году» (п. 6.11).
Этот институт может пригодиться не только в борьбе с пытками, но и в борьбе с коррупцией.
9.4) Усиление потенциала Национального превентивного механизма
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о повышении эффективности деятельности Национального превентивного механизма путем предоставления дополнительных полномочий по обеспечению выполнения его рекомендаций; определение полномочий по инициированию привлечения к дисциплинарной и иной ответственности виновных в ненадлежащем обращении должностных лиц и о возможностях принятия других неотложных мер реагирования, обязательных к исполнению соответствующими должностными лицами» (п. 9.1).
Усиление возможностей НПМ является особенно актуальным в свете внесения изменений в функции прокуратуры проектом закона «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)». В соответствии с проектом прокуратура больше не наделена функцией «пенитенциарного надзора». Однако прокуратура продолжает выполнять функцию надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан, – до вступления в силу закона о создании двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций.
Очевидно, что под двойными пенитенциарными инспекциями понимаются внутренние и внешние инспекции.[30] Внутренние инспекции уже осуществляются со стороны ГПтС, а вот регулярных внешних инспекций в Украине пока нет. По нашему мнению, эта функция могла бы быть возложена на Национальный превентивный механизм путем преобразования его отдела по пенитенциарным вопросам в своего рода инспекторат по тюремным вопросам. Это потребует дополнительного финансирования, которое могло бы поступить от высвобожденных ресурсов путем сокращения функции «пенитенциарного надзора» прокуратурой.
Также НПМ уже имеет значительный опыт в вопросах мониторинга тех учреждений, которые не подчинены ГПтС, но относятся к объектам, за которыми имеет надзор прокуратура в соответствии с этой функции. Вопрос перехода полномочий прокуратуры в отношении этих объектов в изменениях к Конституции Украины не упоминается.
10) Улучшение реализации права осужденных на правовую помощь
«Разработка законопроекта о внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Украины в отношении механизма эффективной реализации права заключенных и осужденных на правовую помощь в соответствии с Законом Украины „О правовой помощи“, предусматривающего возможность участия защитника в рассмотрении вопросов о применении дисциплинарных взысканий, ухудшении условий содержания и применения поощрительных норм (статьи 81 и 82 Уголовного кодекса Украины), а также в подготовке к такому рассмотрению; предоставление возможности конфиденциальных интернет-свиданий осужденных и лиц, взятых под стражу, с защитником» (п. 7.12).
В ссылке на Закон Украины «О правовой помощи» содержится техническая ошибка. Очевидно, что речь идет о Законе Украины «О бесплатной правовой помощи». Действующее законодательство предусматривает возможность предоставления осужденным правовой помощи бесплатно, но не определяет четкого механизма осуществления этого права с учетом их правового статуса.
В первую очередь, но не только, эта мера требует урегулирования участия защитника в процессе рассмотрения вопросов, касающихся дисциплинарных взысканий, ухудшения условий содержания и применения поощрительных норм. Это требование перекликается с нашими предложениями о закреплении начал состязательности в процессе привлечения лица к дисциплинарной ответственности, которые были приняты Парламентом в первом чтении.[31] Состязательность в дисциплинарном процессе в тюрьмах учитывает лучшие практики стран ЕС. Она требует существования «процедурной справедливости» (англ. «procedural justice» (Т. Тайлер)), которая положительно влияет на обстановку в пенитенциарном учреждении[32] и на предупреждение рецидива[33], что подтверждают недавние основательные эмпирические исследования.
Предоставление возможности конфиденциальных интернет-свиданий осужденных и лиц, взятых под стражу, с защитником может существенно облегчить доступ заключенных к правовой помощи. При условии создания возможности дистанционного ознакомления с различными документами (например, с помощью скан-копий) такая новация может полноценно заменить часть личных визитов лиц, оказывающих правовую помощь. Особенно актуальным это выглядит с учетом создания возможности получения бесплатной правовой помощи для осужденных лиц, ведь большая их часть отбывает наказание в учреждениях, расположенных далеко за пределами городов, что затрудняет доступ защитников к ним.
11) Усиление некоторых гарантий защиты права на приватность
11.1) Пропорциональное использования технических средств надзора и контроля
«Разработка и утверждение нормативно-правового акта об использовании технических средств надзора и контроля в местах пребывания осужденных и лиц, взятых под стражу, с обеспечением надлежащих гарантий от необоснованных ограничений права на приватность с учетом предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения проекта приказа Минюста „Об утверждении нормативно-правовых актов по вопросам использования технических средств надзора и контроля в местах пребывания осужденных и лиц, взятых под стражу“» (п. 32.2).
В рамках сотрудничества с Харьковской правозащитной группой нами были разработаны соответствующие предложения[34], которые были направлены в Минюст во время обсуждения указанного нормативно-правового акта. То есть в соответствии с Планом действий эти предложения должны быть учтены в новом проекте в отношении технических средств надзора и контроля.
Мера требует разработки и утверждения нового нормативно-правового акта, а не реанимирования старого, с учетом проблем административных процедур, которые имели место в связи с ним.
11.2) Интернет-свидания
«Разработка законопроекта о внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Украины и проект приказа Минюста о свободном проведения интернет-свиданий осужденных и лиц, взятых под стражу, с возможностью применения ограничения их конфиденциальности в исключительных случаях в соответствии с требованиями части второй статьи 8 Конвенции на основании индивидуально-мотивированного решения» (п. 32.3).
11.3) Увеличение частоты свиданий осужденных
«Разработка законопроекта о внесении изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Украины с целью увеличения частоты свиданий осужденных до не менее одного раза в неделю независимо от вида и уровня безопасности уголовно-исполнительного учреждения, проведения оценки финансовых затрат, необходимых для имплементации таких изменений, с целью включения в финансово-экономическое обоснование проекта» (п. 32.5).
Такая частота свиданий соответствует обычной европейской практике.
11.4) Внедрение открытых (контактных) свиданий
«Внесение изменений в Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов и учреждений исполнения наказаний о предоставлении закрытых свиданий (с применением перегородки) осужденным и заключенным под стражу лицам в порядке исключения, а открытых свиданий (с возможностью физического контакта) – в качестве правила, с учетом требований практики Европейского суда по правам человека» (п. 32.4).
В пункте 137 доклада о визите в 2002 г. Комитета по предупреждению пыток указывается: «ЕКПП не одобряет тот факт, что краткосрочные визиты главным образом происходят в неудобных стеклянных будках, в которых заключенные и их посетители должны пользоваться телефоном. … Приятным исключением является комната для свиданий в СИЗО № 21 для несовершеннолетних и „экономических“ правонарушителей. Этому примеру стоит следовать. … Комитет приветствует планы … с целью пересмотра условий, в которых проходят свидания, и скорейшего обеспечения того, чтобы свидание лиц, находящихся в предварительном заключении, и лиц, отбывающих наказание, происходили все в более открытых условиях».
В своем ответе на это замечание национальная власть ответила: «С целью улучшения непосредственного контакта при кратковременных свиданиях, в Ромненской исправительной колонии № 56 и Шосткинской исправительной колонии № 66 были, в качестве эксперимента, демонтированы стеклянные перегородки, разделявшие заключенных и их посетителей. Если эксперимент окажется успешным, будут даны рекомендации сделать то же самое в других пенитенциарных учреждениях».[35]
В докладе о визите 2005 года ЕКПП указал (п. 145): «Как и ранее, кратковременные свидания проводятся в стеклянных будках, когда заключенные и посетители разговаривают через стеклянную перегородку по телефону (некоторые из которых, например, в колонии № 65, неисправны). Украинские власти заявили в этой связи, что оборудование мест для свиданий без стеклянной перегородки предусмотрено в качестве части работ по реконструкции в отделениях для свиданий».
Рекомендация была вновь видоизменена и повторена в докладе 2009 года (п. 153): «Изменить условия кратковременных визитов с тем, чтобы заключенные имели посещения в достаточно открытых условиях. Открытые посещения должны быть правилом, а закрытые – исключением. Такие исключения должны базироваться на обоснованных и мотивированных решениях с учетом индивидуальной оценки потенциального риска, связанного с конкретным заключенным. Кроме того, вместимость комнат кратковременных свиданий должна быть увеличена, чтобы удовлетворить потребности осужденных».
Систематическое использование стеклянных перегородок во время свиданий признавалось нарушением Европейской конвенции. Отсутствие возможности контакта с родными во время свиданий и общение при помощи телефонной трубки и через стекло может приводить к нарушению статьи 8 Конвенции (см., например, решение ЕСПЧ по делам Trosin v. Ukraine (№ 39758/05, 23.02.2012), Horych v. Poland (№ 13621/08, 17.04.2012).
11.5) Возможность сопровождаемого выезда осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления за пределы пенитенциарного учреждения в случае смерти близких родственников
«Закрепление возможности сопровождаемого выезда за пределы учреждения предварительного заключения или исполнения наказаний в связи со смертью или тяжелой болезнью близкого родственника, угрожающей жизни больного, для всех категорий заключенных под стражу лиц и осужденных» (п. 32.6).
Статья 111 УИК предусматривает возможность кратковременного выезда (не более 7 суток) в связи со смертью или тяжелой болезнью (угрожающей жизни) родственников только для тех осужденных, которые содержатся в исправительных колониях минимального уровня безопасности с облегченными условиями содержания, участках социальной реабилитации исправительных колоний минимального уровня безопасности с общими условиями содержания и исправительных колониях среднего уровня безопасности и воспитательных колониях.
Однако действующая редакция исключает всех осужденных, содержащихся в колониях. Они не имеют никакой возможности осуществлять выезд за пределы учреждения в случае смерти или тяжелой болезни даже ближайших родственников независимо от поведения во время отбывания наказания и индивидуальных рисков. Это не соответствует Европейской конвенции (см., например, решение Европейского суда по делам осужденных Giszczak v. Poland № 40195/08, 29.11.2011 (отказ посетить малолетнюю дочь при смерти), Płoski v. Poland № 26761/95, 12.02.2003 (отказ посетить похороны родителей, которые умерли один за другим), а также дело, в котором ЕСПЧ vice versa установил отсутствие нарушения Конвенции в связи с отказом посетить похороны своей бабушки – Kubiak v. Poland № 2900/11, 21.04.2015).
11.6) Усовершенствование правил обысков
«Усовершенствование Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов и учреждений исполнения наказаний о порядке проведения обысков в учреждениях исполнения наказаний и предварительного заключения с целью недопущения систематических, без обоснованных оснований и мотивированного решения обысков» (п. 32 7).
Эта мера направлена на устранение действующей практики систематического ограничения права на приватность, что не соответствует стандарту пропорциональности Европейского суда, который отрицательно относится к автоматическим ограничениям без индивидуальной оценки рисков.[36]
Против Украины уже имело место решение ЕСПЧ в связи с ненадлежащим порядком обысков осужденных (см. решение по делу Маленко против Украины, № 18660/03), поэтому власти должны учесть и другие соответствующие стандарты ЕСПЧ в этой сфере (например, Valasinas v. Lithuania, № 44558/98, Iwanczuk v. Poland, № 25196/94).
12) Приведение оснований для применения силы и спецсредств в соответствие с международными стандартами
«Подготовка проектов актов о внесении изменений в акты законодательства и ведомственные нормативно-правовые акты с целью приведения их в соответствие с требованиями международных стандартов по применению силы и специальных средств в пенитенциарных учреждениях. Определение оснований для применения специальных средств (отдельно по каждому их виду) в соответствии с требованиями Европейских тюремных правил (пункт 65) и Докладов Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания о визитах в Украину в 2002 году (пункт 102), в 2009 году (пункт 85), в 2012 году (пункты 23, 31, 32, 49)» (п. 7.9).
13) Усовершенствование нормативной базы деятельности подразделения специального назначения ГУИС
«Внесение изменений в приказ Минюста от 3 июля 201 г.3 № 1325/5 „Об утверждении Положения о территориальном (межрегиональном) военизированном формировании Государственной уголовно-исполнительной службы Украины“ с учетом рекомендаций международных и национальных институтов, в частности о лишении несвойственных текущих функций, которые должны осуществляться учреждениями исполнения наказаний, в частности проведения обысков жилой и производственной зон, вещей осужденных и т. п.; обеспечения правопорядка, соблюдения установленного законом и другими нормативно-правовыми актами порядка исполнения и отбывания наказания в учреждениях исполнения наказаний и следственных изоляторах и на прилегающей к ним территории (кроме случаев массовых беспорядков и или других особых случаев)» (п. 7.6).
Правозащитные организации уже давно заявляли о необходимости соответствующих изменений в деятельности подразделения специального назначения ГУИС.[37]
Дополнительным стимулом к таким изменениям должны стать два решения ЕСПЧ, за которые Украине пришлось заплатить не одну сотню тысяч евро (см. решения по делам Давыдов и другие против Украины (Davydov and others v. Urkaine, № 17674/02, 39081/02) и Карабет и другие против Украины (Karabet and others v. Ukraine, №. 38906/07, 52025/07)).
14. Медицинские права
14.1) Внимание превентивной медицине
«Разработка с учетом методических рекомендаций ГПтС отдельного раздела по вопросам превентивной медицины (гигиена, предотвращение заразных заболеваний, алкоголизма и наркомании, самоубийств и т. д.) и внесение соответствующих изменений в приказ Минюста и Минздрава № 1348/5/572 от 15 августа 2014 г. „Об утверждении Порядка организации оказания медицинской помощи осужденным к лишению свободы“ в соответствии со стандартами, изложенными в 3-й Общем докладе Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания» (п. 8.7).
Приказ Минюста и Минздрава № 1348/5/572 об организации медицинского обеспечения имеет концептуальную проблему – отсутствие раздела по превентивной медицине. Эта составляющая медицинского обеспечения, к сожалению, не была и не является приоритетом тюремной службы, которая отдает предпочтение лечению, а не профилактике.
О необходимости уделять особое внимание превентивной медицине ЕКПП отмечал в своем третьем Общем докладе:
«52. Задача медицинских служб в местах лишения свободы не ограничивается исключительно лечением больных пациентов. На эти службы также возлагается ответственность за социальную и профилактическую медицину.
i) гигиена
53. На медицинские службы в местах лишения свободы (которые взаимодействуют в случае необходимости с другими властями) возложена обязанность контролировать организацию питания (количество, качество, приготовление и распределение пищи) и соблюдение условий гигиены (чистота одежды и постельного белья; доступ к кранам с проточной водой; сантехническое оборудование), а также следить за отоплением, освещением и вентиляцией камер. Они также должны следить за условиями организации труда и прогулок на свежем воздухе.
Вредные для здоровья условия содержания, переполнение камер, длительная изоляция и отсутствие физической деятельности могут повлечь или необходимость оказания медицинской помощи отдельному лицу, или какие-то действия медицинского персонала против властей, которые ответственны за такое положение вещей.
ii) заразные заболевания
54. Медицинская служба в местах лишения свободы должна регулярно распространять информацию о заразных заболевания (особенно о таких, как гепатит, СПИД, туберкулез, дерматологические инфекции) как среди заключенных, так и среди персонала тюрьмы. В случае необходимости следует осуществлять медицинский контроль над лицами, с которыми заключенный имеет постоянные контакты (лица, которые вместе с ним находятся в камере, персонал тюрьмы, постоянные посетители).
55. В том, что касается, в частности, заболевания СПИДом, следует предоставлять соответствующую поддержку психолога как до, так и, в случае необходимости, после обследования. Персонал тюрьмы должен проходить постоянную подготовку по вопросам превентивных мер и поведения по отношению к ВИЧ-инфицированным. Персонал также должен получить соответствующие инструкции о недопущении дискриминации лиц или огласки конфиденциальной информации.
56. Комитет хочет подчеркнуть, что не существует никаких медицинских показаний для отдельного содержания ВИЧ-инфицированного заключенного, который чувствует себя здоровым.
iii) предотвращение самоубийства
57. Предотвращение самоубийства является еще одним вопросом, который относится к компетенции медицинских служб в местах лишения свободы. Медицинская служба должна обеспечивать соответствующее ознакомление с этой проблемой во всем заведении и предусматривать соответствующие процедуры.
58. Медицинское обследование по прибытии в учреждение и весь процесс приема в целом должны в связи с этим играть важную роль и выполнены должным образом. Такие меры могли бы определить, как минимум, некоторых из тех, кто находится в опасности и частично облегчить чувство тревоги, которое свойственно всем новоприбывшим заключенным.
Кроме этого, тюремный персонал, независимо от того, какие он обязанности исполняет, должен быть ознакомлен (что подразумевает подготовку в распознавании) с признаками угрозы самоубийства. В связи с этим следует отметить, что непосредственно перед судом и после суда, а также в отдельных случаях и в период перед освобождением, наблюдается повышенный риск самоубийства.
59. Лицо, признанное способным прибегнуть к самоубийству, должно как можно дольше находиться под специально организованным наблюдением … Следует принять меры, гарантирующие надлежащее прохождение информации как внутри этого учреждения, так и, в случае необходимости, между учреждениями (а точнее, между соответствующими медицинскими службами) о лицах, которые отнесены к группе потенциальных самоубийц».
Следует отразить подробно, с учетом высказанных Комитетом замечаний, направления развития превентивной медицины в Приказе.
С нашей точки зрения, целесообразно также обозначить такие направления, как предупреждение наркомании и алкоголизма.
Важным замечанием ЕКПП является рекомендация постоянного присутствия на территории пенитенциарного заведения лица, которое может оказать неотложную помощь. Это лицо по возможности должно иметь официально подтвержденную квалификацию медсестры (п. 35 3-й Общего доклада). Это правило должно быть также закреплено в приказе о медицинском обеспечении с целью обеспечения больших возможностей для оказания неотложной помощи в случае форс-мажорных обстоятельств, которые в таких специфических учреждениях, как пенитенциарные, не являются редкостью, в частности, и ночью. ГПтС Украины также должна изменить законодательство, чтобы обеспечить определенные шаги борьбы с наркоманией в подчиненных учреждениях.
В п. 140 Доклада ЕКПП о визите в Украину в 2009 году указывается: «Комитет рекомендует украинским властям разработать комплексную и последовательную тюремную стратегию, касающуюся наркотиков, в том числе оказания помощи заключенным, имеющих проблемы с наркотиками». В ответ на эту рекомендацию правительство ответило: «Изучается вопрос о возможном внедрении комплексных программ заместительной поддерживающей терапии среди наркозависимых осужденных. Обсуждение этого вопроса осуществляется с участием заинтересованных министерств, ведомств и общественных правозащитных организаций».
Возможно, как раз одним из следствий этого шага стало принятие совместного приказа Министерства здравоохранения Украины, Министерства внутренних дел Украины, Министерства юстиции Украины, Государственной службы Украины по контролю за наркотиками № 821/937/1549/5/156 «Об утверждении Порядка взаимодействия учреждений здравоохранения, органов внутренних дел, следственных изоляторов и исправительных центров по обеспечению непрерывности лечения препаратами заместительной поддерживающей терапии» от 22.10.2012. Как видно из самого названия Приказа, метадоновая терапия была разрешена только в СИЗО и исправительных центрах, хотя и в этих учреждениях исполнение Приказа оставляет желать лучшего, подтверждением чего стало выполнение общественными организациями во многих областях Украины проектов, направленных на реализацию этого приказа, а также то, что на эти проекты были выделены отдельные лоты доноров.
Иными словами, метадоновая терапия и сегодня недоступна для больных наркозависимых осужденных. Вызывает удивление, что такая ситуация имеет место в свете того, что такая терапия рекомендуется для использования в тюрьмах Всемирной организацией здравоохранения, а также значительного опыта положительных результатов ее применения в тюремном контексте, на что украинским властям обоснованно указывают общественные организации.[38]
14.2) Усиление независимости медицинского персонала от других сотрудников тюрьмы
«Разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о внесении изменений в Закон Украины „О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины“, предусматривающего: независимость медицинской службы ГПтС на центральном и территориальном уровне, на уровне медицинских частей учреждений исполнения наказаний и предварительного заключения путем устранения подчинения медицинского персонала другому персоналу Государственной уголовно-исполнительной службы, кроме Председателя ГПтС; юридическую и финансовую независимость медицинской службы с присвоением ей статуса отдельного юридического лица с отдельным бюджетом и полномочиями по распоряжению им» (п. 8.3).
Одним из последствий проблемы зависимости медицинского персонала от немедицинского пенитенциарного персонала является ненадлежащее предупреждение пыток. Например, зависимый от руководства учреждения медицинский персонал может получать неформальный приказ не фиксировать телесные повреждения, нанесенные другими сотрудниками.
Создание независимой медицинской службы в рамках ГУИС должно стать промежуточным шагом на пути к конечной цели – полному подчинению медицинского обеспечения Министерству здравоохранения.
14.3) Перевод для лечения за пределы пенитенциарного учреждения
«Внесение в законодательство изменений в части перевода осужденных в лечебные учреждения за пределами учреждений исполнения наказаний и предварительного заключения с целью гарантирования свободного выбора врача и медицинского учреждения и возможностей получить их услуги осужденными и лицами, взятыми под стражу» (п. 8.4).
Несмотря на принятие Министерством юстиции и Министерством здравоохранения совместного приказа «Об утверждении Порядка организации оказания медицинской помощи осужденным к лишению свободы» (от 15.08.2014 № 1348/5/572), на практике реализация права выбора врача и медицинского учреждения и возможности получить их услуги осужденными и лицами, взятыми под стражу, является достаточно сложной. Приказ № 1348/5/572 закрепляет ряд ограничительных критериев реализации этого права, которые должны быть устранены.
14.4) Дополнительные гарантии освобождения в связи с болезнью
«Внесение изменений в приказ Минюста и Минздрава от 15 августа 2014 г. № 1348/5/572 „Об утверждении организации оказания медицинской помощи осужденным к лишению свободы“ о предоставлении возможности в исключительных случаях освобождения в случае отсутствия у осужденного болезни, входящей в перечень заболеваний, являющихся основанием для подачи в суд материалов об освобождении осужденных от дальнейшего отбывания наказания (приложение 12 к указанному приказу), с учетом общего состояния здоровья больного и в случае его несовместимости с отбыванием наказания в соответствии с практикой Европейского суда по правам человека» (п. 8.5).
О том, что так наз. актирование происходит в отношении «полумертвых» осужденных, известно давно, однако эта практика продолжалась и в последнее время.[39] Во время визита в Украину в 2012 году Комитет обратил внимание на отдельных осужденных, которые были в предсмертном состоянии, но не освобождались в связи с задержками со стороны администрации учреждения. В п. 61 Доклада по результатам этого визита указывается: «В отношении осужденных, которым в ближайшей перспективе делаются неутешительные, роковые прогнозы, подготовка представлений для их досрочного освобождения по состоянию здоровья специальной медицинской комиссией должна выполняться без задержек. Такие представления должны ускоренно рассматриваться в судах с презумпцией на освобождение».
Совместным приказом Министерства юстиции и Министерства здравоохранения «Об утверждении Порядка организации оказания медицинской помощи осужденным к лишению свободы» (от 15.08.2014 № 1348/5/572) был заменен перечень болезней-оснований, который ранее содержался в Приказе Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний № 3/6 2000 года и (незаконно[40]) использовался. Еще будучи проектом, совместный приказ подвергался нами критике[41], которая была направлена в ГПтС, однако должным образом не была воспринята.
Кстати, ст. 84 УК Украины, которая является основанием для освобождения в связи с болезнью, не указывает на то, что перечень болезней должен быть исчерпывающим или ограниченным каким-либо документом, а лишь определяет основание как «иную тяжелую болезнь, препятствующую отбыванию наказания, [лицо] может быть освобождено от наказания или от дальнейшего его отбывания». То есть речь идет об оценочном понятии, которое должен устанавливать суд. В то же время, указанный Перечень является препятствием для того, чтобы материалы в отношении лица, заболевшего болезнью, которая не определена в списке, были направлены в суд.[42] Это является аргументом для того, чтобы закрепить в Проекте право заключенных обращаться за освобождением в связи с тяжелой болезнью в суд самостоятельно.
Более того, в решении ЕСПЧ Ермоленко против Украины (Yermolenko, Application no. 49218/10, §61) указывалось, что «учитывая абсолютный запрет пыток, бесчеловечного и унижающего обращения неприемлемым является то, чтобы совместимость состояния здоровья осужденного с его заключением оценивалось лишь на основании ссылки на исчерпывающий перечень болезней и без какого-либо надлежащего рассмотрения национальными судебными органами» (выделено нами,– прим. авт.). То есть Европейский суд выступает категорически против того, чтобы Перечень болезней, который является основанием для освобождения, был исчерпывающим. Вместо этого должно учитываться общее состояние здоровья заключенного.
При оценке совместимости состояния здоровья и условий содержания заключенного следует учитывать: а) состояние его здоровья; б) надлежащая ли медицинская помощь предоставляется ему в условиях изоляции; в) целесообразность его дальнейшего содержания с учетом состояние его здоровья (Melnyk v. Ukraine, Application no. 72286/01, §94).
Первая редакция этого пункта Плана действий включала конкретное указание на вышеупомянутые решения, однако в процессе редактирования было принято решение о его исключении.
14.5) Освобождение в связи с болезнью лиц, взятых под стражу
«Разработка и представление на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины в отношении гарантирования права лиц, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу, быть освобожденным в связи с состоянием здоровья в порядке, установленном для осужденных» (п. 8.6).
Упомянутый выше Перечень болезней, которые являются основанием для освобождения от наказания в связи с болезнью, не касается лиц, взятых под стражу и еще не осужденных. И хотя УПК предусматривает другие механизмы такого освобождения, отсутствие аналогичного, как для осужденных, перечня болезней, является непоследовательным. На практике это приводит к сложностям в реализации права лиц, взятых под стражу, быть освобожденными в связи с болезнью, о чем свидетельствует наш опыт.
15) Доступ общественности в СИЗО
«Разработка законопроекта о внесении изменений в Закон Украины „О предварительном заключении“ относительно предоставления доступа в учреждения предварительного заключения представителям общественности и другим независимым субъектам, а также предоставления им возможности фото- и видеофиксации доказательств ненадлежащих условий содержания или обращения» (п. 6.14).
Подобно тому, как это регулируется в статье 24 УИК, различным внешним субъектам должен предоставляться доступ в следственные изоляторы.
Этот шаг необходим для открытости учреждений предварительного заключения внешнему контролю подобно учреждениям исполнения наказаний. Более того, значительное число нарушений, которые требуют проверки субъектами внешнего контроля, происходит именно в СИЗО. В настоящее время на национальном уровне полномочия доступа в учреждения предварительного заключения имеют НПМ и прокуратура, чего оказалось недостаточно в силу ряда последних резонансных событий вокруг применения насилия в СИЗО.
16) Урегулирование деятельности СИЗО СБУ
«Разработка нормативно-правовой базы для урегулирования функционирования фактически существующих учреждений предварительного заключения СБУ, в частности внесение соответствующих изменений в Закон Украины „О предварительном заключении“ и разработка правил внутреннего распорядка мест задержания в СБУ» (п. 14.2)
Действующее законодательство содержит серьезный пробел в этом вопросе. Неопределенный юридический статус изоляторов СБУ является опасным с точки зрения прав человека.
17) Участие осужденных и лиц, взятых под стражу, в судебных заседаниях
«Разработка законопроекта о внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, процессуальное законодательство различных отраслей судопроизводства относительно оснований и порядка непосредственного участия в судебном заседании лиц, отбывающих наказание и в отношении которых избрана мера пресечения в виде содержания под стражей, с учетом решения Конституционного Суда Украины по представлению гражданина Трояна А. П. от 12 апреля 2012 р. № 9-рп/2012, а также практики Европейского суда по правам человека» (п. 7.11).
Решение КСУ, о котором упоминается в мероприятии, указывает на то, что осужденный обладает правом быть представленным в суде лично в соответствии с национальным процессуальным законодательством. Однако, учитывая отсутствие надлежащего законодательства относительно этого, добиться такого участия на практике – сложная задача. Такая ситуация может быть нарушением Европейской конвенции. Поэтому, при осуществлении мероприятия должна быть учтена и соответствующая практика ЕСПЧ (см., например, решение по делу Карпенко против России (Karpenko v. Russia, Application no. 5605/04, 13.03.2012).
18) Урегулирование некоторых проблем осужденных с временно оккупированных территорий
«Разработка законопроекта о внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно урегулирования вопросов уголовно-правовых последствий фактического заключения ранее осужденных лиц на временно оккупированных территориях, а также лиц, которые освобождаются из этих учреждений. Обеспечение гарантий предсказуемости и юридической согласованности в отношении указанных лиц» (п. 14.1).
Законопроект должен урегулировать, в первую очередь, юридические вопросы последствий отбывания наказания на временно оккупированных территориях, процедурных аспектов, связанных с их уголовным делам, отбыванием наказания и др.
19) Создание базы для функционирования ювенальной юстиции
«Проведение исследования лучших международных практик в сфере ювенальной юстиции. Подготовка по его результатам проекта закона об уголовной юстиции относительно несовершеннолетних, а также определения в процессуальном законодательстве специальных процедур осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних» (п. 74.1).
20) Возмещение ущерба жертвам преступлений. Создание государственного фонда возмещения ущерба
«Разработка и представление на рассмотрение Кабинета Министров Украины законопроекта о ратификации Европейской конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений» (п. 1.1), а также «Создание нормативно-правовой базы по вопросам внедрения механизма имплементации Европейской конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений (создание общегосударственного фонда возмещения убытков пострадавшим от преступлений, связанных с насилием, гарантирующего возмещение ущерба пострадавшим от таких преступлений (в том числе их семьям) в случае невозможности получения компенсации от лиц, совершивших такие преступления, предусматривая, что формирование такого фонда осуществляется за счет поступлений от исполнения наказаний в виде штрафа и исправительных работ, а также за счет средств государственного бюджета; отражение в соответствующих проектах нормативно-правовых актов требования Европейской конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений» (п. 1.4).
По сравнению с правами осужденных права жертв преступлений остаются без должного внимания как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества. Жертвы часто остаются один на один со своими проблемами[43] и без надлежащего возмещения вреда даже в случаях самых тяжких преступлений. Существующая система возмещения главным образом опирается на возмещение вреда посредством гражданского иска в рамках уголовного производства. В итоге, даже в случае его удовлетворения судом осужденные в основном не имеют достаточного имущества для надлежащего возмещения, ведь подавляющее их большинство происходит из неблагополучных слоев населения.
Попытки добиться возмещения ущерба за счет отчислений из зарплаты осужденных-обидчиков на практике является малоперспективными.[44] Причиной этого является ненадлежащее законодательное урегулирование этого вопроса, несостоятельность процедуры взыскания, распространенная безработица и слишком низкая зарплата осужденного во время отбывания наказания. То есть практически взимать ущерб путем отчислений заработка осужденного в местах лишения свободы не из чего и является малоперспективным.
Именно поэтому бремя возмещения хоть частично должно нести государство, как минимум в том, что касается насильственных преступлений. В соответствии с Европейской конвенцией о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений (ETS N 116), когда возмещение ущерба не может быть обеспечено из других источников, государство должно это взять на себя для следующих категорий:
а) для тех, кому в результате умышленных насильственных преступлений был нанесен серьезный ущерб физическому состоянию или здоровью;
б) для тех, кто находился на содержании лиц, погибших в результате такого преступления (ст. 2).
Компенсация должна покрывать в зависимости от случая по меньшей мере следующие виды ущерба: потерю заработка, затраты на лекарства и госпитализацию, затраты на похороны и в случаях, касающихся иждивенцев, – содержания.
Согласно Конвенции государство выплачивает компенсацию в основном только в тех случаях, когда не существует других источников возмещения жертве преступления.
Эта Конвенция была подписана нашим государством, однако она так и не была ратифицирована. Ранее уже имела место подготовка к ратификации этой Конвенции, однако эта работа не была завершена. Кроме того, Межведомственной рабочей группой Министерства юстиции был разработан проект закона Украины «О компенсации ущерба жертвам насильственных преступлений», но он так и остался проектом.
Учитывая вышесказанное, План действий требует:
а) ратификации Конвенции;
б) создания необходимой законодательной базы для ее функционирования;
в) создания общегосударственного фонда возмещения. Формирование такого фонда должно осуществляться за счет поступлений от исполнения наказаний в виде штрафа и исправительных работ, а также за счет средств государственного бюджета.
Стоит отметить, что при формулировании указанных положений Плана действий нами был упущен потенциально важный источник формирования такого фонда. Ими могут (и должны) стать поступления от такого наказания как конфискация имущества, от уплаты административных штрафов, а также от введенного специального минимального налогового сбора (например, сбор при заключении определенных видов страховых договоров) и добровольных взносов юридических и физических лиц. Такие источники справедливо предлагают эксперты Центра политических и правовых исследований.[45] В то же время, отчисления из заработной платы осужденных должно стать одним из источников, но не ключевым. В противном случае будет не только нарушаться принцип справедливости между осужденными, работающими и не работающими (ведь последние вообще ничего не будут платить), но и будет искажаться главная цель тюремной труда – реинтеграция в общество.
Создание надлежащей законодательной базы должно учитывать и возмещение жертвам преступлений в случаях, когда преступник не установлен. В настоящее время, для возмещения вреда на основании ст. 1177 и 1207 ГК кроме факта причинения вреда, преступного деяния и причинно-следственной связи должно быть наличие особых условий, а именно, личность преступника должна быть не установлена или, в случае установления, такое лицо должно быть неплатежеспособным.
Как указывает И. В. Ткач из Академии прокуратуры, законодательством Украины не определено, как устанавливается и чем подтверждается факт неплатежеспособности лица и факт, что личность преступника не установлена. Нерешенным также является вопрос, в каком объеме возмещается ущерб и возможно ли взыскание с государства морального вреда. Отсутствие специального закона является центральной проблемой в реализации ст. 1177 и 1207 ГК. Были разработаны несколько проектов закона о возмещении государством вреда, причиненного преступлением, но ни один из предложенных проектов не был принят Верховной Радой Украины. В судебной практике (автор приводит ее примеры) отсутствие специального закона об условиях и порядке возмещения государством вреда, причиненного преступлением, рассматривается судами как основание для отказа в удовлетворении исков граждан к государству с требованиями возмещения ущерба.[46] Важной является информация, что по состоянию на 2011 год в Европейском суде по правам человека накопилось около 30 дел по статье 1177 ГК, а вопрос – были ли правомерны ожидания заявителей относительно имущества в виде возмещения? – остается открытым.[47]
Стоит также подчеркнуть, что в Плане действий говорится о возмещении жертвам насильственных преступлений, но проблема гораздо шире. Во-первых, как отмечено выше, проблема касается и ненасильственных преступлений. Во-вторых, международные стандарты, в частности Рекомендация Rec(2006)8 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам о помощи потерпевшим от преступлений указывает на необходимость ряда мер, которые должны принимать государства для поддержки жертв преступлений.
Например, государства должны: обеспечить эффективное признание и соблюдение прав потерпевших в области прав человека; в частности, они должны уважать право пострадавших на безопасность, достоинство, личную и семейную жизнь и признавать отрицательные последствия преступления для потерпевших (п. 2.1), определить и поддержать меры, направленные на ослабление отрицательных последствий преступления и гарантировать помощь пострадавшим по всем направлениям их реабилитации, в пределах их общины, дома и на рабочем месте (п. 3.1). Доступная помощь должна включать оказание медицинской помощи, материальной и психологической поддержки, а также социальной помощи и консультаций. Эти услуги должны предоставляться бесплатно, по крайней мере, непосредственно после преступления (п. 3.1). Рекомендация также предусматривает необходимость создавать или способствовать созданию служб поддержки потерпевших и способствовать работе неправительственных организаций, оказывающих помощь пострадавшим. Такие службы должны: быть легкодоступными; бесплатно предоставлять пострадавшим психологическую, социальные и материальную поддержку до начала, во время и после завершения расследования и судебных производств; быть полностью полномочными в вопросах, стоящих перед пострадавшими, которых они обслуживают; обеспечивать пострадавших информацией об их правах и доступных для них услугах; в случае необходимости направлять потерпевших в другие службы; обеспечивать при оказании услуг соблюдение принципа конфиденциальности (п. 5.2).
Урегулирование и внедрение эффективного механизма возмещения жертвам преступлений назрел давно, поэтому надеемся, что предлагаемое нами положение Плана действий поможет начать частичное решение обозначенной проблемы. Однако остается открытым вопрос о внедрении государственной поддержки жертв преступления как комплексной деятельности правительства.
План действий содержит также некоторые другие меры, касающиеся пенитенциарной сферы, но которые были предложены другими участниками.
Например, предполагается «разработка и представление на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекта нормативно-правового акта относительно определения порядка эвакуации людей с инвалидностью, в частности, с нарушением зрения, слуха, опорно-двигательного аппарата, с умственной отсталостью, психическими расстройствами, и других маломобильных групп населения (их близких), в том числе тех, которые находятся в учреждениях пенитенциарной системы, здравоохранения, образования и социальной защиты, из зоны чрезвычайной ситуации или зоны возможного поражения населения, с тем, чтобы было предусмотрено, что их переселение осуществляется в приспособленные для их нужд (максимально доступные) помещения и дома»; разработку для исполнение части второй пункта 21 Переходных положений Уголовно-процессуального кодекса Украины ведомственного нормативно-правового акта с целью урегулирования вопроса о замене в судах общей юрисдикции металлических заграждений, которые отделяют подсудимых от состава суда и присутствующих граждан, на заграждения из стекла; осуществление расчетов потребности средств на осуществление такой замены и внесение соответствующих предложений по бюджетному финансированию указанных мероприятий.
Также План содержит некоторые другие положения, которые касаются вопроса пребывания в пенитенциарных учреждениях лиц с инвалидностью.
Вывод. План действий закрепил потенциально важные меры, которые могут стать стратегическим основанием для будущей пенитенциарной реформы. Некоторые из мер имеют глобальный характер. Некоторые, хотя и касаются детальных аспектов деятельности ГУИС, также имеют большое значение для улучшения этой деятельности в соответствии с международными стандартами.
Меры Плана в основном ориентированы на изменения законодательства, а уже через них на изменение практики. Это связано со спецификой документа и процесса его разработки.
То, насколько наши наработки, содержащиеся в Плане, будут достигнуты на практике, зависит от мониторинга процесса его выполнения. На наш взгляд, ключевую роль в этом процессе должны играть общественные и международные организации. Положить начало масштабному проекту мониторинга и содействия выполнению новаций, очерченных в этой статье, было бы более чем актуальным и важным.
[1] Распоряжение Кабинета Министров Украины от 23 ноября 2015 г. № 1393-р «Об утверждении плана действий по реализации Национальной стратегии в области прав человека на период до 2020 года» // www.kmu.gov.ua; www.kmu.gov.ua
[2] helsinki.org.ua
[3] 23 ноября 2015 года Кабинет Министров Украины принял распоряжение «Об утверждении плана действий по реализации Национальной стратегии в области прав человека на период до 2020 года», поручив Секретариата Кабинета Министров оформить его в соответствии с §552 Регламента Кабмина (Выписка из протокола № 128 заседания КМУ от 23 ноября 2015 года (неопубл.).
[4] 2016 год объявлен Министерством юстиции годом пенитенциарной реформы. 19 ноября Минюст издал Приказ № 337/7 «О создании рабочих групп по оптимизации функционирования Государственной уголовно-исполнительной службы Украины». Этим приказом были утверждены составы четырех рабочих групп по оптимизации структуры и штатной численности ГПтС и ее территориальных органов, по анализу государственных закупок в ГУИС Украины, по анализу эффективности функционирования предприятий учреждений исполнения наказаний и по проработке вопроса строительства современных европейских учреждений исполнения наказаний и следственных изоляторов. Ранее, 7 октября 2015 года, Кабинет Министров Украины принял Распоряжение № 1066-р «Некоторые вопросы реформирования системы функционирования учреждений исполнения наказаний и следственных изоляторов». В соответствии с документом было решено начать процесс ликвидации Черновицкого учреждения исполнения наказаний № 33. Также Министерство юстиции в двухмесячный срок должно было внести предложения о целесообразности перенесения за пределы городов Киева, Львова, Одессы и Хмельницкого следственных изоляторов и учреждений исполнения наказаний. Стоит также отметить, что 22 июня 2015 г. первый заместитель министра юстиции Н. Севостьянова объявила о намерениях правительства законсервировать или ликвидировать 19 тюрем, деятельность которых является «экономически нецелесообразной».
[5] См., например, издания: Дотримання прав людини у пенітенціарній системі України / К. А. Автухов, А. П. Гель, М. В. Романов, В. О. Човган, І. С. Яковець; за заг. ред. Є. Ю. Захарова. – Харків: ТОВ «Видавництво права людини», 2014; Ащенко О. М., Човган В. О. Українське пенітенціарне законодавство у світлі стандартів Комітетів проти катувань ООН та Ради Європи / О. М. Ащенко, В. О. Човган; передм. М. М. Гнатовського; за заг. ред. Є. Ю. Захарова. – Харків: Права людини, 2014. План действий также закрепил рекомендации, которые давались нами и другими специалистами в разделах о правах заключенных в ежегодных докладах Украинского Хельсинского союза по правам человека.
[6] assembly.coe.int
[7] Яковець І. С. «Пенітенціарна служба» – мімікрія чи бажання змін? // Теоретичні та практичні проблеми удосконалення діяльності кримінально-виконавчої системи України [Текст]: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (4 травня 2011 р.) – К.: Нац. акад. внутр. справ. – 2011. – С. 173–175.
[8] Човган В. Нове Положення «Про державну пенітенціарну службу України» // Юридичний журнал. – 2011. – № 7/8. – С. 196–199. (частково доступно онлайн).
[9] См. информацию о тюремных службах стран Европы на сайте британского Института исследований уголовной политики.
[10] О существовании проблемы внедрения метода динамической безопасности отмечается и в разъяснении Министерства юстиции Украины «Формирование полноценной системы подготовки пенитенциарного персонала – главное условие практических изменений в Государственной пенитенциарной службе Украины» от 11.07.2012. Однако по Разъяснению видно, что необходимость решения проблемы в то время воспринималось как отдаленная идея.
[11] См.: Човган В. Питання співвідношення пріоритетів Державної кримінально-виконавчої служби України // Дотримання прав людини у пенітенціарній системі України / К. А. Автухов, А. П. Гель, М. В. Романов, В. О. Човган, І. С. Яковець; за заг. ред. Є. Ю. Захарова. – Харків: ТОВ «Видавництво права людини», 2014. (особл. сторінки 18–21).
[12] Такого рода подход предлагают, например, специалисты НИИ изучения проблем преступности им. ак. В. В. Сташиса НАПрН Украины И. С. Яковец и К. А. Автухов в своем проекте Концепции государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний (неопубл.).
[13] Living space per prisoner in prison establishments: CPT standards. – Р. 3.
[14] Проміжний альтернативний звіт Української Гельсінської спілки з прав людини щодо виконання рекомендацій, наданих Комітетом ООН проти катувань за результатами розгляду шостої періодичної доповіді України (CAT/C/UKR/6) / А. Б. Блага, О. А. Мартиненко, І. О. Теличкін, В. О. Човган; за заг. ред. А. П. Бущенка: Науково-практичне видання / Українська Гельсінська спілка з прав людини. – К., КИТ, 2015. – C. 19–22.
[15] Показательно в этом смысле решение ЕСПЧ по делу Юрий Илларионович Щокин против Украины.
[16] Човган В. Реформування пенітенціарної сфери закінчилось, толком не почавшись.
[17] Сейчас финансирование этого перенесения планируется в рамках частно-публичного сотрудничества Министерства юстиции с заинтересованными инвесторами (см. Распоряжение № 1066-р «Некоторые вопросы реформирования системы функционирования учреждений исполнения наказаний и следственных изоляторов»).
[18] Опанасенков О. І., Човган В. О. Порівняльний аналіз українського та європейського підходів до умовно-дострокового звільнення засуджених // Застосування до засуджених умовно-дострокового звільнення: український та зарубіжний досвід: наук.-практ. посіб. / О. І. Богатирьова, А. О. Галай, О. П. Горох та ін.; за заг. ред. А. О. Галая. – К.: Національна академія прокуратури України, 2015. – С. 95–122; Яковець І. С. Умовно-дострокове звільнення та заміна невідбутої частини покарання більш м’яким. – М.: PRI, 2012.
[19] См., например, работы А. С. Четвериковой и И. С. Яковец.
[20] Более подробно с проблемой можно ознакомится по ссылке: Човган В. Питання співвідношення пріоритетів Державної кримінально-виконавчої служби України // Дотримання прав людини у пенітенціарній системі України / К. А. Автухов, А. П. Гель, М. В. Романов, В. О. Човган, І. С. Яковець; за заг. ред. Є. Ю. Захарова. – Харків: ТОВ «Видавництво права людини», 2014. – С. 6–25.
[21] Пріоритети діяльності ДПтС України на 2015 рік.
[22] Човган В. Виконання рішень Європейського суду з прав людини у пенітенціарній сфері (2013–2014 роки); Човган В. Проблеми виконання рішень Європейського суду з прав людини у пенітенціарній сфері (2011–2012 роки).
[23] Ащенко О. М., Човган В. О. Українське пенітенціарне законодавство у світлі стандартів Комітетів проти катувань ООН та Ради Європи / О. М. Ащенко, В. О. Човган; передм. М. М. Гнатовського; за заг. ред. Є. Ю. Захарова. – Харків: Права людини, 2014.
[24] helsinki.org.ua; helsinki.org.ua
[25] Стоит отметить, что после редактирования субъектом законодательной инициативы нашей формулировки этой нормы, можно предвидеть проблемы ее толкования на практике (ср. с первоначальной редакцией, которая содержится в издании: Човган В. О. Реформування кримінально-виконавчого законодавства у світлі міжнародних стандартів (пропозиції та зауваження) / Харків: ТОВ «Права людини», 2014. – С. 22.
[26] Мероприятия, направленные на прекращение и недопущение жестокого обращения в будущем.
[27] Мероприятия, направленные на возмещение ущерба жертвам жестокого обращения, которые могут заключаться как в денежной компенсации, так и, например, в уменьшении срока отбывания наказания.
[28] sc.gov.ua
[29] www.euam-ukraine.eu
[30] Правило 83 Минимальных стандартных правил ООН по обращению с заключенными (Правила Манделы), которые, кстати, только недавно (то есть уже после включения соответствующих положений в проект изменений в Конституцию Украины) вступили в силу.
[31] См. изменения, которые вносятся в ч. 8 ст. 134 УИК Украины законопроектом № 2685 от 21.04.2015, а также в отношении лиц, взятых под стражу – изменения в ст. 15 ЗУ «О предварительном заключении» законопроектом 2291а от 06.07.2015.
[32] Beijersbergen K. A., Dirkzwager A. E., Eichelsheim V. I., van der Laan P. H., Nieuwbeerta P. Procedural justice, anger, and prisoners’ misconduct. A longitudinal study // Criminal Justice and Behavior. – 2014. – № 20(10). – рр. 1--23. См. также комментарий к этой статье французского профессора М. Г. Эванс: Herzog-Evans M. Une étude hollandaise demontre le lien entre équité processuelle et comportement des détenus.
[33] Karin A. Beijersbergen К. А., Dirkzwager А. J. E., Nieuwbeerta P. Does Procedural Justice During Imprisonment Matter? // Criminal Justice and Behavior. – 2016. – № 43 (1). – рр. 63–82.
[34] Човган В. О. Реформування кримінально-виконавчого законодавства у світлі міжнародних стандартів (пропозиції та зауваження) / Харків: ТОВ «Права людини», 2014. – С. 189–198.
[35] Этот эксперимент не имел существенного дальнейшего развития.
[36] Човган В. О. Усіх засуджених під одну гребінку, або Проблеми індивідуалізації обмежень прав в’язнів у пенітенціарних установах України // Правові засади гарантування та захисту прав і свобод людини і громадянина. – Харків: Права людини, 2015. – С. 489–494.
[37] helsinki.org.ua
[38] Докладная записка Министру юстиции Украины относительно состояния борьбы с ВИЧ/СПИДом и наркозависимостью, а также нарушения прав осужденных на лечение. Украинский институт исследований политики общественного здоровья (не опубликовано). Дополнительно см. здесь.
[39] См. пресс-конференцию Харьковской правозащитной группы по этому вопросу.
[40] Приказ использовался несмотря на утрату им силы.
[41] Човган В. О. Реформування законодавства, що регулює медичне забезпечення засуджених // Дотримання прав людини у пенітенціарній системі України / К. А. Автухов, А. П. Гель, М. В. Романов, В. О. Човган, І. С. Яковець; за заг. ред. Є. Ю. Захарова. – Харків: ТОВ «Видавництво права людини», 2014. – С. 218–220.
[42] Например, во время семинара на тему «Обеспечение права на медицинскую помощь в учреждениях отбывания наказаний», который состоялся в помещение ГПтС в 2015 году, начальник отдела организации медицинского обеспечения и контроля за лекарственными средствами ГПтС Украины И. Печенога указывал нам, что даже если бы тюремные врачи захотели освобождать осужденных, находящихся в тяжелом состоянии, но заболевание которых не подпадает под действующий перечень, они не смогут этого с делать. Дело в том, что в таком случае врачи рискуют натолкнуться на проблемы со стороны прокуратуры, которая осуществляет надзор за соблюдением законности во время исполнении наказаний.
[43] Проблемы жертв не ограничиваются финансовыми аспектами. Психологическая поддержка и реабилитация непосредственных жертв преступлений (особенно насильственных) и их семей является важным направлением поддержки.
[44] См., Например, анализ соответствующей судебной практики в работе Яковец И. С. «Умовно-дострокове звільнення та заміна невідбутої частини покарання більш м’яким» (М.: PRI, 2012) о нереальных (иногда миллионных) суммах, которые должен возместить осужденный в соответствии с гражданским иском. Что касается других практических проблем поддержки жертв преступлений в процессе выполнения-отбывания наказания см.: Павлік О. М. Захист прав потерпілого від злочину в кримінально-виконавчому праві: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. – Львів. держ. ун-т внутр. справ. – Л., 2010.
[45] Відшкодування потерпілим від насильницьких злочинів: європейські стандарти і зарубіжне законодавство / О. А. Банчук, І. О. Дмитрієва, Б. В. Малишев, З. М. Саідова. За заг. редакцією О. А. Банчука. – К.: Москаленко О. М., 2015. – С. 10.
[46] Ткач В. І. Відшкодування шкоди, завданої злочином // Вісник Академії адвокатури України. – 2011. – № 2 (21). – С. 252.
[47] Майстер-клас судді Європейського суду з прав людини Ганни Юдківської в Академії адвокатури України // Адвокат. – 2010. – № 10. (цит. за Ткач В. І. Відшкодування шкоди, завданої злочином // Вісник Академії адвокатури України. – 2011. – № 2 (21). – С. 252–253).